发展现代农业存在的问题及对策

发展现代农业存在的问题及对策
张世东 贺定渊 30年来,我国农村的改革经历了人民公社、家庭联产承包、规模 经营现代农业三个阶段, 从形式上完成了哲学意义上的肯定—否定— 否定之否定的过程。毫无疑问,在发展现代农业建设社会主义新农村 的过程中, 驱动农村改革的两大轮子即体制变革和技术进步又构成了 解决“三农”问题的两个关键。 一、发展现代农业面临的问题 家庭联产承包责任制的第一轮承包, 是我党恢复实事求是的思想 路线,开始改革开放后的重大决策。这种新的生产经营模式,改变了 人民公社僵化的官僚体制,极大地调动了农民的生产积极性,解放了 农业生产力,使农业得到空前发展,贫困人口大量减少,农村面貌发 生深刻变化。从实践来看,15年的农村第一轮承包是与当时的社会环 境、劳动人口和生产条件相适应的。 跨入新世纪后,为期30年的第二轮承包又开始了。而这时的农业 面临的内外环境与以前有所不同, 有的甚至表现得尤为严峻。 一方面, 国内农业要面临“入世”后剧烈的国际竞争,要迎接发达国家的挑 战;另一方面,还要面临国内二、三产业的强力竞争,尤其是人才和 劳动力资源的竞争。 面对日益严峻的农业工作,2004年以来,中央连续出台了关于 “三农”问题的五个“一号文件”。陆续把农民增收、提高农业综合 生产能力、建设社会主义新农村、发展现代农业、加强农业基础建设

作为突出工作来抓。尤其是2007年,中央明确提出,发展现代农业是 社会主义新农村建设的首要任务,要用现代物质条件装备农业,用培 养新型农民发展农业。 但是据我们调查, 目前现代农业的发展过程中, 还存在以下一些制约问题。 (一)发展现代农业主体缺位 现代农业,是一种“大农业”。它不仅包括传统农业的种植业、 林业、畜牧业和水产业等,还包括产前的农业机械、农药、化肥、水 利和地膜,产后的加工、储藏、运输、营销以及进出口贸易等,实际 上贯穿了产前、产中、产后三个领域,成为一个与发展农业相关、为 发展农业服务的庞大产业群体。现代农业是以资本高投入为基础,以 工业化生产手段和先进科学技术为支撑,有社会化的服务体系相配 套,用科学的经营理念来管理的农业形态。与传统农业相比,现代农 业可谓有了“脱胎换骨”的变化。 发展现代农业的主体显然应该是有知识、懂技术、会经营、善管 理的现代新型农民。但现在很多从事农业生产的劳动者,不仅素质不 合要求,而且数量严重不够。 清溪场镇百花村四社,地属浅丘,人口密度、经济发展水平、农民的 社会意识、文化程度以及水源等自然条件都具有一般性。这里的农民 很勤奋,热爱农业,经商意识淡薄,近年通过大力发展黄花产业,人 均收入高于其它一般村社,这里的劳动力分布情况见下表 表一:百花村四社人口分布结构状况 可以看出农村主要劳动力占总人口的52.3%已外出。留在农村的主要

是老人和儿童, 占总人口的41.6%, 在18岁——54岁的16人中, 占6.1%, 智力、视力残疾各1人,担任支书1人,厨师2人,其余11人,均因家 中上有老,下有小,不得已,只好留在农村务农,没有一个人出于自 愿留在农村务农。 百花村四社的人口状况具有代表性,以下是我们随机选择的巨光乡、 望江乡、定远乡的三个社的人口结构状况。 表二:农村人口分布结构状况(三个社,总人口551人) 从表中可看出,外出人口,主要是劳动力,占人口总数的一半, 留下人口虽然也近一半,但主要是老人和孩子,年龄段在18岁——54 岁的占6.3%,其中还包括残疾人,劳动力所占比例更低。 农村劳动力状况堪忧,在改革开放前,我国农村人口占70%,城 市人口占30%;农村人口多,劳动力也多。现在农村的主要劳动力是 五、六十岁的老人,他们勤劳,大多是生命不息,劳作不止,晚年生 活过得充实而不温馨,更多是凄凉。他们是当前农业的基本劳动力, 他们中大多数人文化低, 思想保守, 不善于学习, 缺少市场经济意识, 不懂经营,生产方面能不投入尽量不投入,其产出不计多少,收一点 是一点;耕作方式很难更新,多凭习惯生产;很难掌握新技术,劳动 技能原始,劳动的体力也逐年递减。 探究农村劳动力缺失的主要原因, 除了乡镇企业就地吸纳农村劳 动力外,最主要的就是沿海城市工业引发的“民工潮”。在人民公社 体制下,留于形式的集体劳动浪费了大量的劳动力。改革开放后,农 村实行家庭联产承包责任制,提高了劳动生产率,农村出现了剩余农

产品,也出现了剩余劳动力。与此同时,沿海城市工业的迅猛发展急 需大量的劳动力。从农民意愿来看,进城当工人是许多年轻人的理想 追求,且在城市就业的收入远远高于农村。1992年,在邓小平南方谈 话和党的十四大精神鼓舞下,市场经济体制逐步形成,农村剩余劳动 力转移有了体制保证。农村剩余劳动力转移形成高潮。截止现在,按 我们调研的数据算,全国有不少于3亿农民工活跃在工矿企业、商贸 服务的各个领域。 “民工潮”的出现被称为中国农民的第二次伟大创举。 农民工的 形成,提高了农民的经济收入,促进了第二、三产业的发展,是顺应 潮流、符合民心的好事。问题在于传统农业尽管产出低,但也需要大 量劳动力。在传统的耕作和经营方式下,尽管中央出台了一系列惠农 政策,但仍然难以扭转农民收入增长缓慢、农村人才缺乏劳动力缺乏 的局面。 因此,现代农业在与第二、三产业争夺人才和劳动力的市场竞争 中落败。 更为严重的情况是, 即使农村缺乏劳动力, 农村长大的孩子, 接受完义务教育后,若不能继续升学,仍选择进城当农民工,没有年 轻人自愿选择务农,农业生产已是后继无人,随着现在农村五、六十 岁的老人劳动能力逐年下降, 传统农业想维持下去也没有可能, 所以, 发展现代农业面对的首要课题是如何建立从事农业生产的主力军。 (二)农业的科技服务不到位 科技是现代农业发展中的重要因素, 农业的发展对科学技术的依 靠程度越来越高。现在农民对科学技术的重要作用已普遍认识,他们

自觉运用已掌握的科学技术知识, 在采用良种, 使用化肥、 农药方面, 已明显提高了劳动生产率。但是,在防病虫害,更新种植技术,改变 耕作方式,发展新的产品时,他们渴望获得具体的指导,具体服务农 业生产是很不够,总的来看是有组织、有经费、缺服务。农业科技人 员的工作与农民的要求相差太远。 涉农的科技人员并不少,农业、农机、林业、水利、畜牧在县有 局机构,在乡镇有相关专业站所,有部门,有人员。农业局下设 14 个部门:农能办、土肥站、植保站、经作站、 蚕种站、蚕桑站、农 技中心,种子站、良种站、茶果站、农技站、农业执法大队等部门, 在编财政供养人员479人。农机局下设2个部门:管理站、推广站;在 编168人,水利局下设10个部门:水政大队、防洪办、水保办、设计 大队、水产站、鱼种站、冷水河管理所、柏林水库管理所、龙潭管理 所、乡政供水公司,在编270人。林业局下设 5个部门:森林公安分 局、农乐林场、龙潭林场、林业工作站、林业技术推广站 ;在编363 人。畜牧局下设6个部门:动物防疫监督站、动物疫病监测中心、畜 牧技术推广站、饲料监测站、畜禽良种站;在编财政供养人员312人。 从数量看,农业科学技术人员远远高于西欧发达国家,可是开展的科 技服务与其庞大的机构和队伍极不相称,不少人员不干本行,分片乡 管人员主要在乡政府当听用, 这部份人在岗工作, 只是使用方式不对, 是管理不当造成。业务部门主管,派驻乡镇这部份人,一年之中能开 展几次培训,下乡指导几个地方农村工作就是最称职的了,许多人, 许多时候并不在岗,农业科技服务不到位就不难理解了。

农业科技服务不到位的形成,其主要原因有: 从组织结构看,机构设置不科学,分工过细,又分头管理缺乏统 一领导,很难发挥统筹协调、综合服务的功能。 表三:巨光乡农业服务中心在编干部情况一览表 从在职人员结构看,受过专业教育的人少,不少人员是为了就业,找 饭碗,通过各个途经进入这些部门,这些人不论用什么办法,最大限 度只能让他们工作时在岗, 但他们不具备从事本职工作的基本知识和 技能,很难开展业务工作。 如表三所示:该乡农业服务中心共有7人,虽然全部具有农学中 专学历,但只有最年轻的2人才是正规中专学校毕业的,并且都在乡 政府办公室听用;其它年纪较大的5人都属农村招聘干部,通过在职 短期培训获得文凭的,所以实际的专业人员只占28.6%。并且这支队 伍也不稳定,由于文笔较好,有1人已有跳槽意向。7人当中,只有1 人在就读党校函授本科, 但与农学无关, 其他6人均无进一步“充电” 打算。 从管理方式看, 这些部门是财政供养单位, 吃大锅饭, 干多干少, 干好干坏一个样,不与农业收成发生直接联系。改革的春风不渡“玉 门关”,不能从事专业工作者理所当然不工作,能从事专业技术工作 者又何苦要工作,没有激励机制,其工作效能也就可想而知了。 从社会发展看,农业在这之前,在家庭承包体制下,年老的农业劳动 者重复昨天的故事,对科技要求并不主动,为这部份人的休闲提供了 可能。

(三)政府的财政投资不到位 发展农业,一靠政策,二靠科技,三靠投入。从近几年的连续五 个“中央1号”文件可以看出,在加大投入解决“三农”问题上,政 府采取了许多措施,总的体现了“多予、少取、放活”的方针。当代 农民从财政获益是前所未有。我县2007年,就农口发给的各种补助、 补贴就是十分惊人的一大笔资金:种粮直补6300多万,玉米种植补贴 1200多万,油菜种植补贴185万,小麦种植补贴300多万,生态林建设 补贴1000多万,建设标准粮田和相关项目1200多万,建设村级公路投 资3100万元。其支出总额已相当我县全年的财政收入。农业方面的支 出主要体现为政策性支出,已不是哪一个或几个部门能改变。从社会 的角度看,这种方式的财政支出在全国是普遍存在,存在以下几个方 面可探讨: 一是补贴分散激励作用消减。在农业方面大量发放各种补贴、补 助,出于粮食供给的安全保障,各国如此。从量上看,由于我们的经 济实力不如发达国家,我们所发补助金额数量也少些,因此,加大补 助的呼吁不少。就我们在农村调查的情况,农民获取的补助,田地较 多的地方补助也多一些,最多也只有不到300元,田地少些的地方补 助更少。就一般家庭来说,一年多几百元,少几百元,对生活无实质 性影响,发补助款既不能让农民富裕,不发补助费农民也不因此就贫 穷,即农业补助费发放对农民生活水平提高不大。我们把相当全县全 年的财政收入投向了农业,分散到千家万户,只是非常有限地改善了 农民眼前的生活,而无法集中资金改善生产条件,提高农业综合生产

能力,只是促使农民年复一年地重复着低效农业的生产。 二是补贴错位积极性下降。 发种粮补贴, 免征农业税, 十分明显, 是出于粮食安全的需要, 调动农民种粮积极性。 在发放补贴的操作中, 出于防范腐败,机械地按1984年前后承包地发放到人头,现在农村实 际耕作田地与当初承包关系已有很大变化。这就意味着,有承包地的 农村人就有补贴,现在种地的人可能并无补贴,即所发放的种植补助 并没有起到调动劳动生产者积极性的作用,这样发放的补贴,起的只 是社会福利的作用。 三是投入太少基础改善乏力。国家下拨的资金有限,投入种植补 贴后,能用于基础设施建设的就必然少了,根据我县2007年的财政投 资分析, 在1亿元的投入中, 用于基础建设的只有3000万元, 只占30%。 农业基础设施影响农业的可持续发展,决定以后几十年,几百年,甚 至更长时间;它不但决定现在农民的生活,也决定未来农业的发展。 就一个农业大县来讲,一年3000万元的农业基础设施投入并不多,更 何况很多时候这种投入和使用并不科学。 从基层干部和群众对财政投 资的评价看,财政投资管理混乱,人情项目、关系项目随处可见,确 立项目不论证、审批项目不公开、投资运用不监督、结项之后不评估 的现象依然存在,整个财政投资还缺乏管理程序。 (四)发展需要的体制不到位 现在农村,统一实行家庭承包责任制,即土地承包到家庭,生产 自主,收益自己得。这是农村改革最先建立起来的经营承包责任制, 经过了第一轮承包十五年期限后, 现在进入第二轮为期30年的承包期

限中,在我县农村考察承包责任制执行情况,有以下问题值得深思和 重视: 一是安于现状的思想惰性。这种体制深受当前务农的农民喜欢, 在200多村民中问卷调查,100%认为现在的承包责任制好,在30多个 乡村干部中调查,绝大多数也赞同家庭承包经营责任制。这是因为: 第一,以家庭为生产单位,对社会管理水平要求最低。与我们现在的 管理现状相适宜,农民自己决策,自主经营,自负盈亏,乡村干部多 管少管、不管均可以,农民自由,乡村干部自在。管理者和被管理者 都不认为这种制度有何不妥。第二、家庭自主种植、养殖,调整方便 灵活,容易适应市场变化,经过近30年的运作,农民已基本适应了这 种经营模式。第三、生产分散,品种多样,有利于充实市场,能更好 地满足人们生活的要求,全社会对承包责任制认同者居多。新一轮深 化农村改革还缺乏广泛社会基础。 要建立发展现代农业相适宜的体制 还要做大量的社会宣传。尤其是要教育广大农民和乡村基层干部,为 建立现代农业做思想准备。 二是应对市场的被动性。在经济全球化时代,农业参与国际竞争 是不可避免。在我国加入世贸组织后,到2006年,已经渡过了五年的 保护期,农业将要面对来自发达国家先进的农业挑战,当前的农村, 全国是同一种体制,家庭承包、分散经营,没有规模效应,缺乏竞争 力。从我县县城菜市场的变化,足以说明现在的农业经营是多么不能 与规模经营竞争。 供给我县居民生活所需蔬菜原来主要由本地菜农提 供,近年来全部靠外地输入供应,本地菜农业迫于成本压力,不得不

放弃蔬菜生产。现代农业要建立有规模的经济实体,降低生产成本, 发展有竞争能力的农业企业, 分散经营的小农生产制度是不能承载现 代农业的。 三是生产方式的落后性。当前的农村,社会管理是乡政府的事, 农业的生产劳动则是管理的盲区。考察现在农村的劳动手段,基本停 滞在30年前,手工工具,一个农业劳动力最多的种了10亩田地,一般 种几亩田地。少则种几分地的蔬菜,劳动效率低下,农民的收入怎么 能不低?现代农业要求运用新的农业技术,要求扩大经营规模,要求 科学严格的管理,要求提高生产效率。现在的家庭联产承包责任制, 一家一户分散生产,既不利于科技的推广,也不利于规模化的经营。 因此这种旧的生产方式不是发展现代农业的生产手段和方法。 我国农村实行家庭联产承包责任制已近30年。 在这种分散的生产 经营模式下,30年里,农田水利设施的建设停滞不前,没有新修一口 塘堰。在农村随处可见淤塞的水塘,病险的水库。在我们走访中,不 论是农民,还是乡村干部,都认为:农业的基础设施在这30年中没变 好。家庭联产承包责任制在适应农民小生产者心理的同时,也进一步 强化了私有观念,乡村干部都说现在农村公益事业很难开展,现在要 希望农民出钱出力修农田水利基本不现实,没有基础设施做保障,现 代农业不可能建立。 农民已习惯和接受了的家庭联产承包责任制, 与经济全球化条件 下,激烈的市场竞争要求不相适应,低下的劳动生产率,简陋的农业 设施都决定了改革这种体制的必然性。

二、发展现代农业的对策 现代农业要用现代社会已建立的市场经济理念经营农业, 用当代 的物质条件装备农业,用现代科学技术改造农业,用现代产业体系提 升农业,用新型农民发展农业,全面提高农业生产的效益,大力提高 农业产业的竞争力。 当前在我国农村普遍还是家庭联产承包责任制的 经营体制,这种体制在建立之初有非常积极的意义,但30年过去了, 到今天,它已面对难以逾越的障碍。建立现代农业相适应的体制,发 展现代农业是社会发展的必然。 (一)创新经营体制 生产关系包括生产资料的占有、劳动产品的分配、在劳动生产中 人的地位,农村30年的改革开放,建立了家庭联产承包责任制,仅仅 改革了劳动产品的分配一个方面,所以,农村的改革滞后于城市,农 业的改革滞后于工业。建立现代农业的过程,也是深化农村的改革过 程,建立新的生产资料占有方式,重新确立在生产劳动中人的地位, 是深化农村改革的基本内容,是发展现代农业必然涉及的领域。 1、农业最重要的生产资料是土地,我国关于农村土地的政策始 终坚持集体所有,“我国农业必须坚持两个长期不变:社会主义集体 道路、土地等基本生产资料公有制不变,集体经济要建立责任制不 变。”(1982年中共中央1号文件)长期以来,谁代表集体行使权力, 是模糊的,土地都承包到户了,谁是发包主体,县、乡、村、社各说 不一,有说是乡政府,也有说是村委会,还有说是社长,实际上在改 革之初,农民自发地把当时的生产队的地按当时的人口平分承包了,

后来有些做了调整。土地所有权长期模糊,没有法人行使保护权,但 也没有人能够轻易处置农业用地,客观上也起到了保护农用地的作 用。我们认为,坚持农村土地集体所有,但要明确由哪一级组织代表 集体行使用权力。 为发展现代农业集中使用生产资料提供操作上的方 便。 2、农民没有土地的所有权,仅靠承包土地获取了经营权和收益 处置权。发展现代农业,投资主体,只有通过经营权依法、自愿、有 偿流转取得经营的权利,才能建立起有一定规模的农场、农业特产公 司、专业合作社等现代农业组织。土地产权不确定不明晰,土地作为 重要的生产要素,作为农民唯一把持的实际权利,无法在现代农业的 发展过程中转化为实际资本,无法转化为农民的巨大收益。因此,土 地在发展新型农业建设新农村中的作用远没挖掘和发挥出来。 3、土地经营权的流转过程,实质是发展现代农业的组织从农民 手中收购农业经营权的过程,这是发展现代农业最为复杂的环节。如 果让没有文化、没有技术,甚至还没有完全适应市场的大量农民失去 土地,拥入城市,形成贫民窟,那这样的改革是失败的,反之,如果 为了保证农民利益, 无视开发农业者的收益, 也没有法人去经营农业。 我们在调查中发现, 农村的实际情况为解决经营权顺利流转提供了可 能性,根据农民的生活来源,分为四类,第一类,对土地高度依靠, 即全家的生活来源主要靠农业收入,没有其它收入;第二类,对土地 中度依靠,即农业收入养活了部分家庭成员;第三类,对土地低度依 靠,即从农业生产获取一定的收入,但已不是生活的主要来源,失去

农业不会影响基本生活,第四类,对土地不依靠,即全家从户口说是 农村人,但早已脱离了农村,举家外迁,农村有空房子,有承包地。 四类人情况不同,在收购经营权时也应分别对待。 表四:农村人对土地的依靠程度统计表(抽样127户) 对高度、中度依靠农业生存的家庭,要考虑以土地入股分红,有劳动 能力的要吸收他们成为农业工人,保证有可靠的生活来源;对低度和 不依靠农业生存的家庭, 要考虑以城市户口和最低社会保障换出家中 土地承包权,特别是那些在农村空户(在农村有房,有承包地,有农 村户口,多年已无人在农村居住)只要在城市改革中,把农民工一同 拿入,不再坚持城市、农村界线,就解决了28%的农村人转移,如果 进一步做好低度依靠农业的24%的这部分人的工作,就解决了多数人 的问题,其实,完全以农为生,只有20%左右的人。通过经营权流转, 实现土地集中经营是完全有条件。 (二)创新组织管理方式 农村的改革,在30年前建立家庭联产承包责任制以后,在适应市 场经济方面没有实质性的改革, 现代农业是要在市场经济体制下发展 的农业,建立现代农业,必然要求对农村进行适应市场经济的改革, 建立适合市场经济的组织管理方式。 1、政府管理农业的机构设置要适应市场经济的要求。现政府管 理农业、农村的机构太多,有农业局、农机局、林业局、畜牧局、水 利局和相关的一些机构, 共有十来个部门。 在工作上分工不十分明确, 又经常出台一些这样那样的规定,常有这样那样的检查,给乡村工作

带来许多麻烦。从这些部门的工作可分为三类,一是服务农业;二是 管理,包括执法;三是经营。从服务农业的政府部门看,可以建立一 个统一的部门,把农业、农机、畜牧、水利合并为一个大农业局,下 辖所有服务农业的机构;从部分管理职能看,可以交县乡政府,把部 门执法归到统一的司法机构执行;从工作内容看,有经营性质的,回 归市场如种子站、蚕种站、蚕桑站等。 2、成立农业行会组织,可以根据品种、特色产业,成立农民自 己的行业协会。发挥中介组织作用,从事市场营销,宣传产品,采购 生产的原材料, 接纳新技术, 推出新产品, 成为农民联系市场的桥梁。 政府要帮助组建,但不参与运作,当好监督人,若行业协会违背服务 “三农”的宗旨,政府要依法处罚,甚至解散该协会。我县望江乡成 立的富民黄花合作社,其成功运作,帮助了黄花产业发展。是发挥中 介组织服务三农的成功范例。 3、成立各级农民协会,农民协会对农民、农业就相当工会对工 人和工厂,主要代表农民,处理好社会、政府与农民的关系,维护农 民的合法权益。 (三)创新财政投入的方式 进入新世纪,中央确立“多予、少取、放活“的方针,免征农业 税,废除各种不合理的费用,还发放一些补助,国家对农业的投入很 大,但对发展农业起到的作用又很小,这主要是财政投入的方式不科 学造成。在发展现代农业时,必须创新财政投入的方式,实现发展农 业的真实目的。

1、在清理农村承包地的基础上,保证财政发放的各种补贴落实 到种地、造林、养殖禽畜的农民或经营农业的组织,取消那些虽有农 民身份,但已脱离农业生产的人获取补助。按照袁隆平院士的建议, 就是取消现有以耕地面积为准的补贴方式, 改为以卖给国家商品粮为 准的补贴办法。这种新办法,既可改变以前种地得不到补贴、得到补 贴不种地的弊病,又可鼓励农民自觉运用科技,提高粮食产量。 2、鼓励多渠道投资发展现代农业组织,现在投资主体单一,要 收购农民的经营权,建立农场、农业园区,仅有财政投入不够,要发 挥社会团体,有实力的企业投入农业的积极性,从政策、税收、服务 等方面加大对农业企业的扶持力度。 3、发展农业的项目投资要建立投资的程序和制度,减少随意性。 现在农村基层对财政随意投资意见大,该投入的拿不到钱,一些地方 钱又多得用不完,更有盲目投资,一些投资很大,收益又很小,花了 国家冤枉钱,目前的财政投资混乱,项目缺少科学论证,实施过程无 监督,验收不公开,事后无效益分析,发展现代农业不能离开资金的 投入,这种投入不改变,现代农业难以建立。 (四)、创新农业科技服务的方式 现代农业要用科学技术改造传统农业,没有科学技术的广泛运 用,现代农业就很难形成。在现代农业的初创阶段,转变农业科技服 务方式,是为了加快传统农业向现代农业转变的步伐。 1、在传统农业大量存在,现代农业实体还没有形成的时候,农 业市场对农业科技的催化力量不够,政府要做好过渡时期的工作:广

泛发动高校、农科所、实验场站进行农业科学技术研究,大力鼓励转 化为实用技术,政府直截了当购买专利技术,服务农业。 2、改革分配制度,建立激励机制,调动众多涉农部门的专业技 术人员的工作积极性, 变农民要我服务为我要为农业服务, 主动工作。 对不称职人员,要限时学习达到一定水平。对农科人员也要实行资格 认证,不具备服务农业的科学知识者要及时淘汰。 3、拓展农业科技服务的范畴,不仅传导新技术,还要传导新的 耕作方式, 推广农业机械, 宣传先进的管理理念。 在农村劳动力缺少, 既不可能出一道政策让农民工回到农村,也不可能要第二、三产业主 动让出劳动力,现代农业要走出传统农业的困境,就必须依靠大量使 用科学技术,广泛使用机械,改精耕细作为粗耕的新的耕作方式,科 学管理,提高劳动生产率。用较少的劳动力实现农业的发展。


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