建立行政民事诉讼并案审理制度的思考探讨与研究

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建立行政民事诉讼并案审理制度的思考

程振华

行政、民事诉讼并案审理是指人民法院对提起的行政、民事诉讼,如案件争议之处理结果存在相互关 联性,如房屋行政产权登记和民事析产分权案件则应由同一审判组织统一审理并作出裁判。并案审理的针 对性是分案审理,现行行政诉讼和民事诉讼确立了分案审理制度,即由行政审判庭和民事审判庭分别相互 关联的处理行政、民事争议。司法实践证明,分案审理不符合公正与效率原则,只有建立行政、民事诉讼 并案审理制度才能体现法律的统一性和严肃性,才能使具有中国特色的社会主义诉讼制度更加完善。

一、行政、民事诉讼分案审理不符合公正与效率原则,不利于有效保护当事人的合法权益且损害司法 形象

根据《行政诉讼法》第三条第二款“人民法院设行政审判庭,审理行政案件。”之规定,人民法院对 相互关联的行政、民事案件实行分案审理,正常情况下,民事案件中止诉讼,待行政争议在行政审判庭处 理后再恢复民事争议之处理,当然不排除中止已经提起的行政诉讼,由民事诉讼优先审理之例外。无论是 民事优先或行政优先之处理, 虽然发生在不同审判庭之间, 但对当事人而言, 则是同一人民法院, “同一” 人民法院不能就“同一”案件既中止又受理,因为不同审判庭审理案件仅是内部分工,审判庭不是独立行

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使审判权的主体,人民法院才是依法独立行使审判权的主体,故分案审理在实践中成了分权审理,严重损 害统一司法形象。

相互关联的行政、民事案件愈来愈多,涉及行政确认、行政裁决及治安、环保、交通、产品质量认定、 工商事故登记、交通责任事故认定等尤其是行政房权登记确认和民事房屋析产分权案件日益增多,传统的 分案审理制度面临诸多挑战,可以说,愈来愈显现出程序立法和诉讼制度的弊端,如分别由行政庭按照行 政诉讼程序处理、民事庭按照民事诉讼程序处理,造成审理时间长,或超过一年,甚至超过二年,效率低 下,有的裁判结果不能相互衔接印证,评析说理不能自圆其说,甚至出现裁判结果相互矛盾,公平与正义 不能体现,当事人的合法权益不能有效保护。一句话,分案审理制度不能充分体现和落实甚至阻碍了“公 平与效率”这一司法要求的实现。

分案审理制度的不合时宜性,使法律工作者不断探索新的制度弥补其不足,如建立民事、行政审判长 联席会议制度,加强审限管理制度、报审判委员会研究制度等,但均因囿于诉讼制度的不能突破,或违背 审判合一的基本原则,或缺少操作性不能满足司法实践。可以说,建立新的行政、民事诉讼并案审理制度 成为发展的司法实践的需求。

二、建立行政、民事诉讼并案审理制度,体现了法律的统一性和严肃性,是中国特色社会主义诉讼制 度的自我完善

1、并案审理制度体现了法律的统一性和严肃性。并案审理制度确立的同一个案件在审判过程中不因 适用诉讼 程序不同而分属两个审判庭审理,较好地处理了审判程序繁杂、审限过长、同一法院作出不同 判决结果的弊端,实现了一个当事人为解决一个实体问题,只需在同一法院一次立案就可得到权益有效保 护的目的,较好地落实了“公正与效率”的司法要求,现实中充分体现了法律的统一性和严肃性。

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2、行政、民事案件大量存在及其特殊性决定了并案审理制度建立的现实基础。行政机关的行政裁决 行为、行政确认行为及行政认定等引发的行政、民事争议案件愈来愈多,现行的分案审理方式,已完全不 能适应实践的要求,“院内循环院外累,浪费资源失形象”,只有建立并案审理制度,实行并案审理,才 能使人民法院更易于认清争议实事、分清是非,全面把握大局,更能从矛盾的整体高度去析法明理,作出 认定和裁决,因此并案审理制度不仅能节约有限的司法资源,更能从行政、民事相互关联性上触及深层次 问题,即更容易全面把握案情,较快作出行政、民事裁决,进而达到定纷止争、促进和谐、维护安定的审 判目的。可以说发展的行政、民事诉讼实践选择了并案审理制度。

3、现行诉讼法的有关规定和司法实践的有益探索为建立行政、民事诉讼并案审理制度提供了法律基 础。《行政诉讼法》没有就并案审理制度作出规定,但是《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题 的解释》第 61 条规定“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一 并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理”。该法条实际上就并案审理已经提供了法律依据,只是 仅限于“被告对平等主体之间的民事争议所作的裁决违法”,当事人提起行政诉讼过程中,应当事人的要 求,人民法院才能开展并案审理,实践中,通过行政诉讼开展的并案审理远远超过了此限定范围,人民法 院在确认行政违法时,也就民事部分进行协调,取得了不判自明案结事了的效果,受到社会各界的充分肯 定。同时,并案审理制度也可以从刑事附带民事诉讼 制度中借鉴有益的东西,包括其重要原则和立法精

神, 这些原则和精神都应当成为建立并案审理制度的法律依据。 实质上, 并案审理制度仅是一种诉讼制度, 简单地讲,是人民法院审理行政、民事案件具体内部分工问题,人民法院应当根据审判实践的需要,为减 少当事人诉累、节约诉讼成本、提高审判效率、确保司法公正,调节调整司法审理资源,由同一审判组织 既审理行政争议,也审理民事争议。因为法官审理行政、民事争议没有受到特别限制,既能分别审理纯粹 的行政案件、民事案件,当然能并案审理不同类型的案件,尤其是在“大民事”审判格局和“和谐稳定” 原则精神指导下,鉴于目前的法院法官实际社会地位和审判力量,实现并案审理不仅有法律依据,也具有

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现实可能性。只需要人民法院就内部分工作出明确规定,勿需等待立法修改。实现公正与效率,改革是唯 一出路,只要是公正与效率的需要,进行必要的改革探索是有益的,并案审理就是有益探索的结果。

三、关于行政、民事诉讼并案审理的界定

不是所有的行政、民事诉讼案件都可以适用并案审理,适用行政、民事诉讼并案审理是有条件的,不 是没有限制的,笔者提出的并案审理适用有三个基本条件,或者说具有三个基本特征,一是行政民事案件 的处理结果相互牵连,具有关联性;二是两个不同的诉讼是应当事人的请求提起,不是法院依职权主动审 查;三是两个审判组织合二为一,统一由某个合议庭审理,当然,原则上由相对专业的行政审判庭处理。

所谓相互牵连,具有关联性,在实践中主要有两种情形,一是民事诉讼先行提起,在民事案件处理过 程中,发现要以某行政确认或确权行为为依据,甚或该行政行为成为民事审理的障碍而中止民事诉讼,应 当事人请求提起行政诉讼,行政审判的结果影响甚至决定民事裁决内容;二是先行提起的行政诉讼在审理 过程中,发现必须以民事争议的化解或民事分权为裁决依据,依法而中止行政诉讼,应当事人的请求,提 起民事诉讼,民事裁判内容直接影响着行政案件的裁判结果。

行政民事案件处理结果的相互牵连性要求形成共识,共同的认识需要同一审理组织去形成,并鉴于共 识,能较快作出行政、民事一致的判决,可以说,并案审理是该案件公正和高效审判的最佳方案和诉讼方 法。

四、关于行政、民事诉讼并案审理诉讼方法和裁决方式的思考

并案审理制度要求同一审判组织审理行政、民事不同类型的案件,但审理不同的案件必须按照不同的 诉讼程序审理,是审判组织的合并,不是诉讼程序的融合。民事案件先行受理的,如按简易程序办理,在 接到行政诉讼请求时,应迅速组成合议庭改按普通程序审理,或在本庭缺乏行政审判能力时,建立案件移

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送制度,由院领导批示移送行政审判庭并案审理。行政案件先行受理的,若需要提起民事诉讼,可自行并 案审理,应当说明的是,行政机关因为是行政行为实施主体,在行政行为被依法变更前,受生效行政法律 文书的拘束,行政机关不能提起民事诉讼,处分民事权益。同一审判组织可以根据案件情况,分别作出行 政判决书、民事判决书,就行政民事争议分别裁判,也可以在一份判决书中,就争议内容一并作出结论。 诉讼过程中, 当事人放弃权利或改变行政行为, 对案件实体形成共识的, 可以制作调解书或其他法律文书, 原告请求撤诉的,可以一并作出处理。案件审理时限应按照民事诉讼法的基本要求为 6 个月,案情复杂的 经院长批准可以延长为 9 个月,当事人不服提起上诉的,原则上无论是对行政部分或民事部分不服均应由 中院行政庭审理为宜,中院行政庭有专业的行政法官,他们不仅行政审判能力强,也具有相当的民事审判 能力,更容易全面把握案情,兼顾行政、民事部分处理,做出社会法律效果更加统一的结论。

建立行政、 民事并案审理制度, 仅是一种思考, 也是一种尝试, 但这种探索有益于司法“公正和效率” 原则的实现,有益于克服现有分案审理制度的弊端,有益于减少对抗,化解矛盾,符合构建和谐社会、不 断完善中国特色社会主义诉讼制度的总要求,同时,建立并案审理制度也是时代的呼吁、先进的法律文化 发展的方向。

兰亭序
永和九年,岁在癸丑,暮春之初,会于会稽山阴之兰亭,修禊事也。 群贤毕至,少长咸集。此地有崇山峻岭,茂林修竹;又有清流激湍, 映带左右,引以为流觞曲水,列坐其次。虽无丝竹管弦之盛,一觞一 咏,亦足以畅叙幽情。是日也,天朗气清,惠风和畅,仰观宇宙之大,
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俯察品类之盛,所以游目骋怀,足以极视听之娱,信可乐也。 夫人之相与,俯仰一世,或取诸怀抱,晤言一室之内;或因寄所托, 放浪形骸之外。虽取舍万殊,静躁不同,当其欣于所遇,暂得于己, 快然自足,不知老之将至。及其所之既倦,情随事迁,感慨系之矣。 向之所欣,俯仰之间,已为陈迹,犹不能不以之兴怀。况修短随化, 终期于尽。古人云: “死生亦大矣。 ”岂不痛哉! 每览昔人兴感之由,若合一契,未尝不临文嗟悼,不能喻之于怀。 固知一死生为虚诞,齐彭殇为妄作。后之视今,亦犹今之视昔。悲夫! 故列叙时人,录其所述,虽世殊事异,所以兴怀,其致一也。后之览 者,亦将有感于斯文。

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